Por años, el sistema portuario peruano giró alrededor del Callao. La aparición del megapuerto de Chancay alteró ese equilibrio. Ese nuevo modelo de inversión ha reabierto un debate clásico: hasta dónde llega el mercado y hasta dónde debe intervenir el Estado. Por ello, es preciso plantear algunas aproximaciones técnicas.
El fallo judicial que limita las facultades de OSITRÁN sobre el terminal portuario multipropósito de Chancay ha encendido alarmas políticas, económicas y hasta diplomáticas. Pero, antes de entrar en la dimensión geopolítica, conviene ordenar la discusión técnica.
Hay dos preguntas esenciales: ¿existe un vacío regulatorio?, ¿o estamos ante una tensión natural entre un marco normativo diseñado para concesiones y una infraestructura privada de gran escala que compite en el mismo mercado?
La naturaleza del proyecto
Para empezar, hay dos puntos que enfatizar. Primero, la discusión de Chancay no es sobre seguridad, ambiente o soberanía. Es exclusivamente sobre control tarifario y regulación económica. Y, en segundo lugar: Chancay no es una concesión pública. No es una Asociación Público-Privada. No recibió transferencia de bienes estatales ni subsidios.
Aunque Dina Boluarte y políticos se tomaron cientos de fotografías en la inauguración, lo cierto es que se trata de una obra privada. Fue financiada con capital privado y obtuvo una habilitación administrativa de la Autoridad Portuaria Nacional, conforme a la Ley del Sistema Portuario Nacional (Ley N.º 27943).
En el derecho administrativo, la distinción entre infraestructura concesionada y privada es clave. Determina el régimen de control, los niveles de intervención y las potestades regulatorias.
OSITRÁN es el que ejerce supervisión sobre infraestructura de transporte de uso público, tanto concesionada como no concesionada. Sin embargo, el alcance de esa supervisión no es idéntico en todos los casos. Por ejemplo, en una concesión, el regulador controla el cumplimiento de un contrato con el Estado, fiscaliza niveles de servicio pactados y puede fijar tarifas conforme a esquemas contractuales.
En una infraestructura privada, el punto de apoyo jurídico es distinto. Requiere sustento normativo específico; no puede presumirse por analogía. Entonces he ahí la controversia: ¿hasta dónde puede extenderse la supervisión cuando no existe contrato de concesión y cuando la infraestructura fue íntegramente financiada por un privado?
Control estatal y soberanía operativa
Otro punto a analizar es que el puerto, a pesar de ser una infraestructura privada, funciona gracias al mar. Y las aguas, lógicamente, son un bien público. Sobre esto no hay ningún debate que implique que el Estado renuncie a sus competencias en materia de tráfico marítimo, comercio exterior o seguridad.
El funcionamiento diario del puerto —arribo y zarpe de naves, control aduanero, fiscalización tributaria, supervisión sanitaria y seguridad marítima— continúa bajo la órbita de las entidades competentes. Por ejemplo, la SUNAT mantiene el control de las importaciones y exportaciones; la Marina de Guerra del Perú ejerce autoridad marítima; la Autoridad Portuaria Nacional conserva la fiscalización sectorial. Ninguna decisión judicial sobre regulación económica alteraría ese marco institucional.
Por ello, el eje de la controversia debe mantenerse en su dimensión exacta: la discusión gira en torno a la regulación económica y al eventual control tarifario, no al ejercicio de soberanía ni al control del comercio exterior.
Un símil, por ejemplo, ayudaría a dimensionar el caso. Si un inversionista peruano desarrollara un puerto de gran escala en China, difícilmente podría sostener que, por tratarse de capital privado, quedaría exento de la supervisión de las autoridades marítimas, aduaneras y regulatorias de ese país. La titularidad privada de la infraestructura no elimina la potestad estatal sobre actividades de interés público ni sobre el tráfico internacional que se realiza en su territorio.
Procesos judiciales y administrativos
Cosco Shipping presentó una acción de amparo luego de que, en julio de 2025, el Juzgado Civil de Chancay determinara que no era competente para conocer el recurso interpuesto por la empresa cuando este fue presentado en dicha sede. Ese itinerario procesal no es un dato menor: revela que la controversia no solo es regulatoria, sino también competencial. El debate sobre el alcance de las facultades de supervisión ha debido encauzarse dentro de las reglas procesales y constitucionales vigentes.
Luego, el Poder Judicial planteó que el carácter privado del proyecto limita la aplicación automática de un régimen regulatorio integral. ¿Este razonamiento puede discutirse? Sí.
La infraestructura privada continúa sujeta a la fiscalización sectorial de la Autoridad Portuaria Nacional, al régimen de competencia previsto en el ordenamiento peruano y a la supervisión en materia de seguridad, ambiente y obligaciones tributarias. El punto controvertido es exclusivamente el alcance del control tarifario y de condiciones económicas propias de un esquema concesional.
Desde mi ángulo, más que control tarifario (el cual lo regula el mismo mercado) sería poner los candados necesarios para que no se pueda activar malas prácticas como el famoso dumping para quebrar a la competencia y terminar monopolizando el mercado. Es preciso señalar también que ya existe mecanismo de control sobre estos casos, tales como la Ley N.º 31089 y Decreto Supremo N.º 006-2003-PCM. Estas normas sí protegen a las empresas nacionales contra prácticas de dumping de empresas extranjeras. Sería conveniente que revisen las autoridades competentes.
Me parece que el temor es si existe poder de mercado en el frente terrestre y no hay mecanismos efectivos de control. Podrían presentarse tarifas abusivas, discriminación entre usuarios, falta de transparencia en reclamos y deterioro en estándares de servicio. La regulación cumple una función de equilibrio.
Frente a este escenario, algunos sostienen que Chancay configura un monopolio natural que justificaría regulación intensa. La etiqueta se basa en altos costos hundidos y economías de escala que hacen ineficiente la duplicación de infraestructura. Pero lo cierto es que la existencia de altos costos no basta para afirmar monopolio natural absoluto. Debe evaluarse el mercado relevante. Si Chancay compite con el Callao y otros terminales de la región, la estructura sería una competencia oligopólica.
La batalla de OSITRÁN
La reacción del regulador es dar una batalla mediática. OSITRÁN anunció que apelará el fallo en primera instancia. Si bien se sabe que aún no queda firme la decisión, este tema deberá esperar algunos meses. OSITRÁN sostiene que su competencia no depende de la existencia de un contrato de concesión ni de la titularidad del puerto, sino del carácter de uso público de la infraestructura, conforme al marco constitucional y legal. Si ese criterio prevalece, el eje del análisis volverá a centrarse en la protección del usuario y en la uniformidad del régimen regulatorio para toda infraestructura de transporte de alcance nacional.
Sorprendió que OSINERGMIN, OSIPTEL, SUNASS y OSITRÁN emitieran un pronunciamiento conjunto en el que expresaron su preocupación por el fallo del Primer Juzgado Constitucional de Lima que ordena a OSITRÁN abstenerse de ejercer sus funciones sobre el terminal portuario de Chancay.
Un argumento fuerte presentado por OSITRÁN es el precedente del terminal portuario de Pucallpa: una habilitación similar ha sido considerada dentro del ámbito de supervisión del regulador. La pregunta de fondo es si el sistema aplicará la misma regla para todos o si admitirá excepciones en función del tamaño o la relevancia del proyecto. La decisión final marcará el estándar regulatorio para las futuras inversiones portuarias.